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电子文件凭证价值及保障机制探讨
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作者是:浙江省档案局   梁绍红

内容摘要:本文比较深入地分析档案凭证性的本质,对电子文件的凭证性及保障机制进行探讨,系统介绍了当前涉及电子文件法律效力的相关法律、政策规定,分析影响电子文件凭证性的三大因素,并从法律环境、制度建设和技术保障等方面着手,提出针对性的解决思路。

关键词: 电子文件  凭证价值  法律效力  保障机制

随着信息技术的广泛应用,电子文件正逐步替代纸质文件,成为档案记录的重要方式。由于电子文件(数据)固有的虚拟性、不可靠性等特点,加之缺乏有效的监管机制和真实性保障手段,其凭证价值和证据效力受到质疑和挑战。本文结合我省开展的档案登记备份工作,就电子文件的凭证价值及如何强化等方面进行探讨。

一、电子文件凭证价值及证据效力的内涵

档案的凭证价值是指档案作为原始凭单(据)对形成者(单位)所呈现出的法律意义上的权利、义务和责任等方面的价值类型。根据现有档案学理论,档案之所以具有凭证价值,是由档案的形成规律及其本身的特点所决定的。首先从档案的形成看,它是原始形态的历史记录,是当时、当地、当事人留下来的记录,未经事后更改,能比较真实、可靠地记录和反映了当时人们的思想和活动。其次,从档案的形式特征看,文件上保留着真切的历史标记,如领导批示、当事人手迹,具有凭证性。

从本质上看,电子文件作为信息记录所发挥的作用与纸质文件没有区别,它们都是人们处理各种业务中直接形成和使用的记录,都具有凭证性,并可作为事后查考的依据。电子文件的凭证价值突出表现为其证据效力,即电子文件在法律上是否具有证据价值,是否被法律所认可,以及它在作为法律证据使用时的证明力大小。由于电子文件的易修改性、不安全性等特性,其法律证据效力与纸质文件有一定的差异,法律界对电子文件的证据形式、采信条件等方面还存在一些争议。

与传统档案证据相比,电子文件证据具有以下特点:

一是适用的证据形式不明确。电子文件要产生证据效力的首要条件是符合法定的证据形式。我国诉讼法列举了书证、物证、视听资料等7种法定证据形式。对于纸质文件来说,可明确将其归为书证或物证;而电子文件应归属于何种证据形式,我国立法界、司法界与法学界尚未达成一致意见,有分别将其归为7种传统证据类之一的(如书证、视听资料等),也有认为电子文件应为独立证据的。这些争议说明了电子文件证据的复杂性和多样性,需要在今后司法实践中加以研究、完善。

二是技术性较强。由于电子文件的形成技术较为复杂、技术含量高,并具有易伪造性、易修改性、依附性等弱点,电子文件证据与信息技术的发展联系密切,证据采信时往往需要专业的技术鉴定来综合衡量。

三是认证难度大。根据有关司法规定,证据需要从关联性、合法性、真实性三方面来衡量其证据力的有无和大小。由于缺乏有效的事前监管机制和技术条件制约,对电子文件的真实性、合法性认证难度较大,其证据效力受到一定影响。

二、涉及电子文件证据效力的相关法律规定

目前我国已出台或修订一些法律规定,从“功能等同”的角度,在一定范围内认可电子文件的法律效力。在商务领域,主要有《电子签名法》、《合同法》等。特别是2005年正式实施的《电子签名法》,是我国信息化领域的首部法律,为国内电子商务安全认证体系和网络信任体系的建立奠定了基础,并在电子商务中广泛应用。如以电子签名认证机制为基础的淘宝网、易趣网等电子交易平台和网上银行业务。而在政务领域,涉及电子文件法律效力的条文大都分散于相关法律、规章中,有的具有地域性,有的对生成环境、应用范围等有诸多限制,还不够全面、系统。归纳起来,主要有三方面的内容,一是涉及法律授权的,如《电子签名法》第35条规定“国务院或者国务院规定的部门可以依据本法制定政务活动和其他社会活动中使用电子签名、数据电文的具体办法”。二是涉及应用范围的,如《行政许可法》第33条规定“行政机关应当建立和完善有关制度,推行电子政务,在行政机关的网站上公布行政许可事项,方便申请人采取数据电文等方式提出行政许可申请”,该法实施后,已在电子报关、电子报税等领域得到应用。三是涉及法律效力认定的,如海关总署于1992年颁布第36号总署令《中华人民共和国海关对报关单位和报关员的管理规定》,其中第19条规定:“经电子计算机传送数据的报关单与手工填写的报关单具有同等的法律效力”。广东省政府于1996年颁布的《广州对外贸易实施电子数据交换暂行规定》,其中第9条规定:“凡法律、法规规定必须采用书面形式,而电子报文的内容可以随时查阅的,则此电子报文同合法的书面文件”。此外,《电子签名法》也适用于部分政务领域,在国务院办公厅、商务部和黑龙江省、郑州市等地方政府出台的《电子公文传输管理办法》及实施办法中,都有涉及电子公文与对应纸质公文具有同等法定效力的相关条文。去年中办、国办出台《电子文件管理暂行办法》,对电子文件的积累、归档等方面提出要求,规定“电子文件在形成和办理过程中,应当具备国家法律法规规定的原件形式”,但该办法未对电子文件的法定效力作出明确规定。

三、影响电子文件凭证价值的相关因素分析

与传统档案比较,影响电子文件凭证价值的因素比较复杂,既包括法制环境、社会惯例、认知水平等外部因素,也包括管理体制和模式、真实性保障机制等内部因素。

1、监管机制的变化。在传统档案管理模式下,归档、移交(进馆)是档案监管的两个重要环节。归档后意味着文件已办理完毕并不再允许更改,意味着文件的管理权属和保存地点发生变化,由生成部门向档案管理机构(部门)移交,形成单位内部(两个部门之间)的监督制约机制,并按照一套沿用已久的可靠管理模式进行移交、整理、保管,其处置、利用将受到相关档案法律法规的约束和监管。移交(进馆)意味着可信第三方的参与和接管,形成更有效的监管、制约机制。正因为有归档、移交这些环节,使传统档案的真实性、完整性、可靠性得以有效保障(尽管也可能存在因移交期限过长而导致档案被篡改、替换等风险)。而电子文件对生成环境具有很大依赖性,文件内容和相关元数据很难按照传统做法,从原有软硬件平台中加以剥离,归档、移交难度较大;一些动态性、现行性的业务电子文件,则无法归档。这些问题导致电子文件长期滞留于现行业务系统中,缺乏部门之间、单位之间有效的监督、制约机制,加之电子文件的职能管理部门不够明晰,其真实性、可靠性得不到有效保障。

2、“原件”的界定和维护问题。“原件”是指信息首次固定其上的媒介物。对于传统档案来说,档案载体与信息内容密不可分,档案载体的原始性(即“原件”)可确保固着于其上的信息内容的真实可靠性。而对于电子文件,其内容与载体的关系并不紧密,最后留存的电子文件往往已经过多次载体迁移;具有非直读性,其二进制编码内容只有经过处理并显示到屏幕或打印输出后,才能为大家所识读,而这显然已不是传统意义上的“原件”。

针对电子文件的这些特点,我国的《电子签名法》和《电子文件管理暂行办法》参照《电子商务示范法》等国际通行做法,从功能等同的角度,对电子文件的“原件”形式作了重新界定。如《电子签名法》规定:“符合下列条件的数据电文,视为满足法律、法规规定的原件形式要求:(1)能够有效地表现所载内容并可供随时调取查用;(2)能够可靠地保证自最终形成时起,内容保持完整、未被更改。但是,在数据电文上增加背书以及数据交换、储存和显示过程中发生的形式变化不影响数据电文的完整性”;《电子文件管理暂行办法》中也有类似规定。

尽管以上规定对电子文件的原始性要求作了重新界定,但在实际工作中要保障电子文件的“原件”形式比较困难。一是很难保障电子文件的长期可读。电子文件的可读性受生成环境、软硬件平台、技术标准、存储格式、加密方式等多方面影响,经常发生因技术更新、载体损坏等情况而导致电子文件在较短时期内就不可读。二是对电子文件的全程监管非常困难。从现状看,电子文件生成后需要在形成单位的业务系统中长期留存,在缺少第三方监管的情况下,很难确保电子文件的完整、可靠和长久安全,也很难在事后有效证明电子文件内容和来源的可靠性。

3、真实性保障的难题。这里的真实性指电子文件的“法律真实”,即通过可靠的管理方法,强化电子文件的证据效力,使法律真实更加靠近客观事实,从而增强法官对电子文件证据的内心确信。电子文件的真实性保障机制是一项比较复杂的系统工程,包括完整性保障和可靠性保障。我国的《电子签名法》规定:“审查数据电文作为证据的真实性,应当考虑以下因素:(1)生成、储存或者传递数据电文方法的可靠性;(2)保持内容完整性方法的可靠性;(3)用以鉴别发件人方法的可靠性;(4)其他相关因素”。当前电子文件的真实性保障的相关理论研究方面刚刚起步,大多数单位还未建立与电子文件真实性保障要求相适应的管理体制和机制,相关技术手段的可靠性有待时间检验。

四、强化电子文件凭证价值的对策

笔者认为,要强化电子文件的凭证价值,应按照现有电子文件证据效力的法律规定,从法制建设、行政监管、技术保障等方面着手,建立一套电子文件特性相适应的、行之有效的真实性监管和保障机制。具体包括以下几个方面:

(一)把握电子文件证据效力保障的基本要求。

在建立和完善电子文件的证据效力保障机制时,应根据电子文件的特性,重点突出好以下几个方面:

1、要突出电子文件证据的原件形式要求。要充分借鉴和吸收传统档案管理好的经验,借助一定的管理和技术手段,确保电子文件自最终形成时起的完整可靠性和长期可用性,满足法律规定的原件形式要求。一是要加强前端控制。在电子文件形成后,就及时通过归档、备份等管理措施,数字水印、电子印章等技术手段,以及第三方参与认证的保障机制,确保电子文件的完整可靠性。二是要保障电子文件的长期有效性。加强对电子文件生成、还原环境的变更登记,尽量采用标准或通用的存储技术,降低电子文件对软硬件的依赖性,确保电子文件可随时调查取用。三是要加强对电子文件保管、迁移和转换等过程的登记监管,确保电子文件的形式变化被控制在允许范围内,并且备案可查。

2、要确保电子文件证据的可靠性要求。电子文件的可靠性与形成环境密切相关,涉及“人、机”等主体,具体包括内容的可靠性、来源的可靠性、制度和手段的可靠性等多个方面。一是要健全电子文件管理体制,注重全程监管,确保电子文件数据采集来源的合法性和可靠性。二是加强对制度本身和相关技术手段的可靠性认证,注重程序的规范性和合法性,优先采用成熟可靠的技术。三是要完善第三方认证、闭环系统等可靠性保障机制,通过电子签名、数字摘要、冗余存储(备份)、日志等技术措施,确保电子文件内容的可靠性。

3、要强化电子文件的完整性要求。加强对电子文件内容和形式的完整性审查,注重积累背景信息、操作日志等相关元数据,确保电子文件能满足法定的证据形式要求。

(二)建立电子文件证据效力保障的有效机制。

要强化电子文件的凭证价值,必须建立健全与之相配套的真实性保障和认证机制。可参考以下一些现有模式:

1、第三方证书认证机制。这种方式是指由可信第三方充当证书签发机关(CA),通过制定政策和具体步骤来验证、识别用户身份,实现用户身份和用户证书的捆绑,并对用户证书签发的内容提供真实性、可靠性认证机制。这种方式的最大优势是:相关技术比较成熟;已取得相关法律授权;具有应用无关性,可适用于任何使用电子数据的业务活动,认证时无需了解具体业务过程。缺点是:属于事后验证机制,无法保障签名前数据的可靠性、完整性、可用性;证书发行和使用不够普及,法律适用范围有限制,应用范围受限。

2、限于特定软硬件平台的认证机制。如国务院《电子公文传输管理办法》规定的经统一部署的公文传输系统处理后形成的电子公文,具有与纸质公文同等的效力。这种认证机制基于特定的闭环系统,具有相对封闭性。与其他方式相比,相对容易实施,但适用的范围和数据形式非常有限。

3、行政监管和认证机制。这种方式主要由电子文件行政主管部门(或其授权的部门)通过登记等行政监管方式,借助一定的技术手段(如电子签名、数字摘要、数据备份),对各单位形成的电子文件提供真实性、可靠性保障和认证服务。如我省开展的电子文件和数字档案登记备份工作,就是通过档案行政管理部门的登记认证和各级国家综合档案馆的数据备份,建立的电子文件安全保障和真实性认证机制。该机制可与前两种认证机制相结合,并能填补前两种机制留下的一些空白点。优点:注重前端监管和行政介入,更具有权威性;注重数据的长期可用性,有利于延长认证期限;有利于整合原有职能和发挥整体优势,适用范围更广。缺点:与现行业务密切相关,实施难度较大;还处于完善阶段,需要加强法制等保障。

4、基于传统档案的认证机制。也称双轨制模式,是指由形成单位(或在查证者的参与下)将已办理完毕的电子文件输出转换成纸质、缩微等相对可靠的传统载体形式,并依托传统载体形式的法定证据效力提供相关凭证服务。这种模式在房产、土地管理、医疗病历等领域大量应用,其优点是:实施相对简单;具有法定效力。缺点是:并非所有电子文件(如动态数据、电子邮件)都能有效迁移,应用范围受限;实施成本高。

(三)夯实电子文件证据效力的合法性基础。

首先,在建立电子文件真实性保障机制的基础上,根据现有上位法、行政法规授权,争取出台相关地方法规、政府规章和规范性文件,对由可信机制(系统)保障的电子文件的法律证据效力作出补充性规定。其次,根据电子文件证据采信的合法性要求,从制度层面对电子文件证据的积累、保管和利用等方面作出明确规定。最后,要按照电子证据真实性审查的有关法律规定,从技术和管理两个层面,加强对电子文件生成、储存、传递、完整性保障等方面的机制、方法和手段的可行性、可靠性认证。

五、对我省电子文件和数字档案登记备份制度的启示

我省的电子文件和数字档案登记备份工作,是根据当前档案工作条件环境、档案载体形式等新变化,由档案行政管理部门依法实施行政管理职能的具体行政行为。这项制度的总体设计是,通过在各级国家综合档案馆建立电子文件和数字档案登记备份中心,对各单位的电子文件和数字档案,特别是涉及民生或公共权益的档案和现行电子业务数据(库)进行登记备份,达到维护档案凭证价值和确保档案安全两大主要目的。这是我省档案工作的重大制度创新,是我省完善电子文件监管机制,保障电子文件证据效力的战略举措。

与电子签名等第三方认证机制相比,登记备份制度采取了相似的整体框架,如:都通过可信第三方介入来保障电子数据的真实性和可靠性;都借助一定的技术或管理手段,实现电子数据与形成者实际身份的绑定,确保来源的可靠性;都按照“功能等同”的思路,建有事后的可靠性认证机制。同时,也存在一定差异,主要表现在:一是更具权威性。登记备份制度在采取一定技术保障手段的同时,更注重行政管理手段,行使档案部门的证明权,可以较好避免因技术更新引起的风险(如电子签名机制中的算法破解风险)。二是适用范围更广。登记备份制度充分吸收传统档案凭证保障机制的优势,通过“书面登记+技术认证”方式,实现形成者身份与实际电子数据的绑定,其技术门槛降低,适用领域更广。三是更具拓展性。登记备份制度可根据实际条件在数据封装等环节引入、融合电子签名等认证机制的功能,具有更强的拓展性和包容性。四是更具可靠性。与电子签名机制相比,登记备份制度采取前端介入的方式,在形成环节就保障电子文件的真实性和安全性,其制度设计更为可靠、全面。同时,在真实性认证方式上,既可对电子数据包整体进行可靠性认证,也可实现基于电子文件“原件”内容的可靠性认证(如电子公文)。

当然,登记备份制度还处于发展、完善时期,还有一些需要改进的内容。重点可围绕以下几个方面:

(一)强化行政功能。登记备份制度的最大特色是行政监管与技术保障手段的有机结合,是一种基于行政确认的证据效力保障机制。在完善制度时应突出行政监管这个特色,注重发挥档案部门在行使国家证明权和档案安全监管等方面的职能优势,并通过争取出台政府规章、纳入行政审批项目、规范行政确认程序等措施,将这些制度长效化、规范化。

(二)借鉴已有基础。在完善登记备份制度时,应注重吸收和融合电子签名等最新认证机制的成功经验,同时借鉴传统档案凭证价值保障机制的成熟做法,并通过科学论证和深化完善,使这项制度更容易被认可和实施。

(三)完善制度细节。根据现有法律法规对电子文件证据采信和证据效力的有关规定,进一步完善登记备份的各个业务环节。一是在电子文件形成的前端环节,应按照证据采信的真实性、合法性要求和《电子文件管理暂行办法》的有关规定,通过完善归档、备份、软件系统认证等制度,建立“管用分开”、“行政部门介入”的监督制约机制,保障电子文件在形成阶段的可靠性和完整性;二是电子文件登记备份到档案馆后,要注重内部的制度化、程序化、规范化管理,确保数据接收、迁移、转换、销毁等管理工作都有记录、可追溯,并限制在法律规定“原件”形式变化范围内;三是在登记备份的交接、行政确认和真实性认证等业务环节,既要坚持依法行政,建立规范、完整的程序,又要考虑实际工作的简便性和可操作性等要求,尽量在业务平台中隐藏技术细节;四是增补和完善一些业务流程,如:电子业务数据具有动态性、现行性特点,一般采取整体加密打包的方式,为便于今后对“原件”内容进行真实性认证,应在登记备份的前期环节建立由形成单位负责的可用性保障机制。

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